管涛：我与1994年中国外汇体制改革
用勇气和智慧把不可能变成可能——亲历1994年外汇管理体制改革
（中国金融四十人论坛高级研究员 管涛）
我是1992年8月自武汉大学世界经济系本科毕业，分配到国家外汇管理局总局工作。到苏州实习一年后回京，就赶上了1994年初的外汇管理体制改革，见证了新旧两个差异巨大的体制如何完成顺利接轨。
1993年12月28日，中国人民银行发布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》（以下简称《公告》），宣布自1994年1月1日起实施一系列外汇体制改革的重大措施。这奠定了我国以银行结售汇和全国统一规范外汇市场为基础，以有管理浮动的市场汇率为核心的现行外汇管理体制基本框架。从此，人民币逐渐由弱势货币转为新兴世界强势货币，由完全不可兑换逐步走向经常项目完全可兑换、资本项目部分可兑换。当时的改革是在国内经济过热、人民币汇率面临较大贬值压力下实施的，最终取得了”汇率稳定、储备增加”的超预期成功。除了国家实施从紧的财政货币政策，促进经济”软着陆”的基础性作用外，外汇改革本身一系列高超的制度设计和精细的操作安排也发挥了重要作用，对于我们进一步深化改革、扩大开放有着重要的借鉴意义。
1、 改革的三个主要背景
一是1993年底党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。其中，在”建立健全宏观经济调控体系，加快金融体制改革”中，明确要”改革外汇管理体制，建立以市场供求为基础的有管理的浮动汇率制度和统一规范的外汇市场，逐步使人民币成为可兑换货币”。
二是中国恢复关税及贸易总协定（GATT）（现为世界贸易组织（WTO））缔约国身份的谈判进入关键时期。当时，”复关”谈判的一个重要障碍是，中国存在官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度，这不符合国际货币基金组织成员第八条款的一般义务（即避免歧视性的货币安排）。
三是中国经济开始过热，1993年外贸进出口出现较大逆差，人民币汇率面临较强贬值压力。尽管人民币兑美元官方汇率基本稳定在5.80左右的水平，但外汇调剂市场汇率已由1992年的6块多一路跌至7、8块钱。1993年初重新采取了限价措施，这导致外汇调剂市场有行无市，场外加价盛行，个别地区甚至出现了11块以上的调剂价。7月中旬，国家首次直接入市抛售外汇储备，采用经济手段调控市场，平抑汇价，初步将调剂汇率稳定在8.70左右的水平。
二、改革的五大主要内容
根据人民银行发布的《公告》精神，1994年外汇体制改革主要有以下内容：一是取消双重汇率安排，人民币官方汇率与外汇调剂市场汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度。二是取消外汇留成和上缴，实行银行结售汇制度，中资企业所有经常项目外汇收入实行强制结汇，进口及与进出口有关的从属费用（包括进出口运费、保费和佣金等）可以持商业单证和有效凭证直接到银行柜台购买，实现人民币经常项目有条件可兑换，外商投资企业仍维持现行外汇管理办法。三是建立全国统一规范的银行间外汇市场，改进汇率形成机制。四是境内禁止外币计价结算和流通，外汇兑换券停止发行、继续使用、逐步回收、退出流通。五是取消外汇收支的指令性计划，国家主要运用经济和法律的手段对外汇收支和国际收支实施宏观调控。
改革开放以来，与金融、外贸体制改革相配套，我国外汇体制也进行了一系列改革，打破了外汇统收统支，实行了外汇留成与上缴制度，在此基础上建立了外汇调剂市场，实行了官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的双重汇率制度，计划分配与市场调节相结合的外汇分配双轨制。汇率并轨前夕，外汇留成的比例已达到80%，官方汇率和外汇调剂市场汇率分别为5.80和8.70元人民币/美元，官方汇率由固定转为有管理浮动，市场汇率一度实行过自由浮动。这些改革对于当时的我国外向型经济发展发挥了重要作用。
1994年实施的前述一系列改革与之相比，可谓是翻天覆地的变化。所以，外汇体制改革既要促进实现新旧外汇管理体制的平稳接轨，减少社会震荡，又要圆满完成”汇率稳定、储备增加”的工作任务，促进外向型经济健康发展。挑战前所未有。回顾当时改革方案的艺术、具体操作的精细，无不闪烁着那代改革人无比的勇气和智慧。
三、注意新旧体制衔接
《公告》中宣布的外汇体制改革措施非常繁杂，既有汇率水平的调整，也有制度安排和市场建设的内容。有的措施一宣布就开始实施，有的措施还需要时间准备。这样，在新旧体制之间存在一个时间差。为此，当局采取了一些过渡性的安排。
1994年1月1日起，取消了汇率双轨制，开始实行以市场供求为基础的、单一的（这是相对之前的双重汇率而言，而不是指单一盯住美元）、有管理的浮动汇率制度。从此，官定汇率退出了中国经济的历史舞台，境内统一使用市场交易形成的汇率。但是，支持汇率有管理浮动的银行间市场和结售汇制度尚需时间筹备，后者分别于4月4日和4月1日才正式运行或实施。在这一个季度的过渡期内，采取了沿用18个主要外汇调剂公开市场的加权平均汇率作为汇率中间价的做法。当银行间市场正式运行后，改为以上日银行间市场交易的加权平均价作为汇率中间价。
根据新体制的要求，银行对企业和个人办理结售汇业务必须使用自有的本外币资金，结售汇的差额部分根据结售汇头寸管理的规定在银行间市场买卖，平补资金余缺。但在过渡期内，保留外汇调剂市场或者中心，继续为企业和个人提供外汇调剂服务。银行结汇收入按规定办理移存，进入国家外汇储备，所需人民币由央行支付。在银行做好售汇准备工作之前，企业符合规定的购汇需求由央行售汇解决。具体来讲：有外汇调剂市场的地区，由央行通过市场售汇；没有外汇调剂市场但有外汇移存业务的地区，从移存的外汇中提取，通过外汇调剂中心售汇解决；没有外汇调剂市场又没有开通外汇移存业务的地区，由当地外汇局核准，委托银行从央行外汇账户提取售汇。
四、操作兼顾各方利益
改革取消了外汇留成制度，中资企业的经常项目外汇收入都必须卖给银行。但为减轻贬值预期下出口企业的顾虑，对于原有的现汇留成，没有要求立即结汇，对原有的留成额度也未一笔勾销，强行买断，仍然允许继续使用，逐步消化。为方便中资企业用汇，过渡期内，还对出口企业结汇按其结汇额的50%建立台账。
为照顾外商投资企业的实际利益，保持政策连续性，沿用了老的外汇管理办法，允许其继续全额保留外汇收入，在外汇调剂市场买卖外汇，不纳入银行结售汇体系。直到新体制运行两年多时间，人民币汇率稳中趋升，外汇储备持续大幅增加，各界对于外汇新体制已经建立较强信心以后，才于1996年下半年将外商投资企业纳入了银行结售汇体系，与中资企业同等待遇，取消外汇自求平衡的要求（即使用自有外汇对外支付，不受国家计划管理，国家也不予以供汇），实行限额结汇（即在核定的额度内可以保留经常项目外汇收入），用汇可以到银行柜台购买。至于外汇调剂市场，作为备用的市场基础设施，直到1998年才彻底关闭。另外，尽管当时外汇形势严峻，对中资企业实行了强制结汇，但对个人外汇不要求结汇，允许其继续在银行开立外汇账户，外汇存取自由、存款有息。
1996年7月将外商投资企业纳入银行结售汇体系，我国消除了经常项目汇兑限制的主要障碍，于年底致函国际货币基金组织，自12月1日起正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款义务（此为基金组织成员的一般义务），实现了人民币经常项目完全可兑换。这是我国先于2001年底加入全球多边贸易体系——世界贸易组织之前，在外汇管理体制方面率先与国际接轨。
汇率并轨以前，人民币汇率长期螺旋式下跌，人民币弱势特征明显，境内企业和个人持汇意愿较高，货币替代或者美元化现象较为严重。为维护人民币在境内唯一法定货币的地位，1994年改革重申禁止境内外币计价、结算和流通，而只能用人民币作为计价和支付结算货币。当时，措施之一是停止外汇兑换券（简称外汇券）的发行。外汇券是1980年4月由中国银行发行的，在中国境内流通、特定场合使用，面额与人民币等值的特种货币。外汇券一定意义上就等同于外汇。初期，主要是外商投资企业、来华人员（包括外国人、华人华侨）持有，可以在特定的商店、宾馆、饭店使用。后期，持有群体扩大到了境内居民个人，他们用外汇券可以在保税商店买到一些境内紧缺的商品包括进口品。
1994年1月1日外汇券停止发行以后，允许其继续使用、逐步收回、退出流通；1995年1月1日起停止使用、限期兑换，允许其在1996年6月30日之前按5.80元的原官方汇率兑换成外汇。自此，与千家万户联系紧密的外汇券逐渐平稳退出了历史舞台，成为社会收藏品。在限期兑换的过程中，国际货币基金组织曾经质疑中国涉嫌恢复了双重汇率的做法（所谓”双重汇率”，是指境内存在两种汇率且这两种汇率之间的差价超过2%以上）。但我们对其解释，这只是用于解决历史遗留问题的临时性措施，涉及面窄、持续期短。最终，国际货币基金组织采信了我们的说法。这一安排在1996年底正式接受《国际货币基金组织协定》第八条款义务时已经终止，不违背经常项目可兑换原则。
五、制度设计充满智慧
1979年以来，为调动企业和地方的出口创汇积极性，实施了外汇留成制度，企业出口创汇的一定比例可以现汇或者额度形式持有，且留成比例不断提高。留成外汇可用于计划外的外汇支出，也可以在外汇调剂市场上卖出。按照以往改革的路径依赖，外汇体制本应走向意愿结汇、全额现汇留成。但1994年改革采取了有进有退、有保有压的做法。
一是实行强制结汇，结汇的范围更宽、要求更严了。除外商投资企业、个人和几项经过特殊允许的外汇收入外，其他外汇收入都要求结汇，这样就把大部分外汇集中了起来。
二是银行结汇取代了中央银行结汇，银行用自有人民币资金办理结汇，加快了企业资金周转。
三是取消外汇留成和上缴后，实行银行售汇，用汇统一由银行售出，同时取消了用汇的计划审批，用汇手续简化，用汇也更加方便了。
四是按照人民币经常项目有条件可兑换的原则，中资企业进口及与进出口有关的贸易从属费用的用汇需求，持有效凭证和商业单证就可直接在银行购买，没有额度限制，经常项目外汇管理进一步放宽，人民币从不可兑换货币向可兑换货币迈出了重要的一步。
此外，在企业进口用汇没有额度限制的情况下，能否保证供汇的关键在于结汇的数量。为此，除鼓励企业努力扩大出口外，国务院还特别要求外经贸部门对督促企业收汇、结汇负起责任来：（1）将出口结汇与出口额挂钩，考核企业出口效益，真正做到货出去钱收回来，使出口增长与出口收入增长保持同步；（2）将出口结汇与企业人民币信贷挂钩，对于企业出口不结汇的，银行可以减少对其人民币放款，对于那些出口不结汇还大量占用人民币贷款的，银行可回收其贷款；（3）将出口结汇与出口退税挂钩，把出口结汇与鼓励出口的政策结合起来；（4）将出口结汇与出口企业工资奖金挂钩，使结汇与职工切身利益结汇起来，提高其自觉性。
六、市场框架中西合璧
1994年之前，虽然也培育和发展了外汇调剂市场，但其本质上还是外汇买卖的零售市场，企业和个人是市场参与者，按照外汇调剂指导序列入场交易。而且，由于各地外汇调剂市场或者调剂中心没有实现集中交易、资金统一调配，实际是各自分割的市场，基本是一地一价，而且经常有行无市。
1994年外汇体制改革，建立全国统一规范的外汇市场，才真正建立了严格分层的两级市场架构。其中，银行间外汇市场是人民币汇率形成的市场，也是银行平补结售汇头寸的市场；银行结售汇市场是人民币汇率执行的市场，也是银行对客户买卖外汇的市场。
在银行间市场建设方面，我们借鉴国际经验、立足中国国情，采取了在上海设立总中心（即中国外汇交易中心系统（CFETS）），在主要城市设立分中心，总分中心电子联网，集中报价、撮合交易、集中清算的市场组织模式，这有别于传统上的国际外汇市场，集合了有形市场（固定交易场所）与无形市场（计算机网络）的特点，实现了场内与场外的功能融合。考虑到当时国内经济金融秩序混乱，市场诚信缺失，基于双边授信的无形市场组织形式缺乏可行性。而作为央行下属事业单位，中国外汇交易中心承担市场中介的角色，以集中交易、集中清算的模式组织起境内外汇交易，大大降低了交易的信用风险和清算风险，因为其他市场机构通常信任央行而且不敢对央行违约。
在有组织交易平台模式下，银行间市场不但可以服务于市场交易，也可以服务于央行调控和监管。央行透过外汇交易的电子系统，可以实时掌握外汇交易情况，做出是否需要适时干预的判断。国际清算银行每三年才做一次全球外汇交易抽样调查，中国的央行却每天都可以知道境内外汇交易的基本情况。实际上，2008年全球金融危机以后，在世界范围内引起了对数据透明度的高度关注，而中国外汇交易中心系统已具备外汇交易数据报告库的雏形。另外，现在看来，外汇电子交易平台其实也并不落伍。2008年危机以后，主要经济体推进场外交易进入受监管的有组织交易平台，路透、彭博都丰富了外汇电子交易平台的功能，撮合交易模式开始更广泛地运用于全球外汇市场。
关于中国交易中心为什么选择了有形外汇市场的组织模式，还有一个插曲：时任国家外汇管理局局长任职之前，刚参加过上海证券交易所股票交易系统的开发设计，于是便把这套思路引入到了外汇交易。
七、我与一九九四年汇改
我1993年9月份结束实习回到总局后，刚开始是在政策法规司综合处，负责《中国外汇管理》（现改名为《中国外汇》）杂志的编辑工作，后被调去查处”8.28″骗汇大案。年底被调到政策研究室（现为综合司政策研究处），不久就赶上了1994年外汇管理体制改革全面启动。我跟着胡晓炼主任（现为中国进出口银行董事长）、程宪平、刘光灿、孙鲁军等挑灯夜战，写全国分局长会议的局领导讲话稿，准备新闻宣传材料。
记得第一次晚上加班的时候，因为不熟悉情况，我基本搭不上手，只能帮忙搞搞校对、跑跑打字室，后来都睡着了。就是从这次改革起，因为政策沟通的需要，外汇局加强了与新闻媒体的联系。时任司长杨贡林指定我为对外新闻联络员，我由此开始了20多年与媒体打交道的职业生涯。不论是给领导写讲话稿，还是陪领导参加媒体通气会，耳濡目染、亲聆教诲、受益良多。可见，没有一件工作是没有价值的，只在于你是否善于利用、善于学习。
1994年4月，随着银行结售汇制度和银行间市场正式实施或运行，我又同政研室的领导同事一道，投入到日常外汇市场监测和调研中，及时掌握外汇市场第一手材料。4月4日，我赴上海见证了中国外汇交易中心的开业典礼，从此与中国外汇市场结下了不解之缘。不久，受司里指派，陪时任副局长宋海鹏到四川、广西、湖南等地调研外汇新体制的运行情况，回来由我负责起草调研报告，报告得到了领导好评。那时，我到政研室才几个月时间，就不得不开始独当一面。实践是最好的老师，惟有在工作中成长和进步才快。所以，后来我常给新同事讲：”第一年你是新人，但第二年起你就是老人了”。
去年底召开的党的十九大明确提出，中国特色社会主义进入了新时代。新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾。新时代，要坚持新发展理念，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。新时代，要主动参与和推动经济全球化进程，发展更高层次的开放型经济，不断壮大我国经济实力和综合国力。去年7月份召开的第五次全国金融工作会议在重申扩大金融对外开放的同时，指出要深化人民币汇率形成机制改革，稳步推进人民币国际化，稳步实现人民币资本项目可兑换，积极稳妥扩大金融业对外开放，合理安排开放顺序。这两次会议对于下一步中国金融改革开放做出了重大的战略部署。”三分部署七分落实”。战略确定之后，还要有具体的战术安排确保战略的顺利实施。
总结1994年外汇体制改革、汇率并轨的超预期成功，无疑，宏观调控使经济趋稳是重要保证，用发展的办法解决前进中的问题是基本思路。然而，1994年改革的许多战术设计、细节安排，于现在和未来的改革开放工作依然具有重要的参考价值。比如：激进式的改革要注意过渡性的操作，以减少对经济发展的震动；涉及重大利益调整的改革，需要兼顾各方利益，以降低改革的阻力；细节决定成败，越是重大的改革举措，越要注意技术细节，精心设计；改革不是简单的线性外推，有时可能需要惊险的一跃，有时可能需要以退为进；改革不必崇洋媚外，要注意国际经验与中国实际相结合，合适的才是最好的，……。