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外汇管理体制需要战略转向

近日，国家外汇管理局发布《关于在部分地区开展出口收入存放境外政策试点的通知》。出口收汇留存境外不仅意味着新政将提高境内企业资金使用效率，促进贸易便利化，缓解外汇储备激增压力，畅通人民币境外流通，而且意味着我国贸易外汇管理制度的重大突破，我国正在探索从“藏汇于国”向“藏汇于民”的战略路径转变。

从“藏汇于国”向“藏汇于民”的路径转变意义重大

改革开放30年来，我国对外金融领域发生了重大转变。随着我国从资本净输入国转化为资本净输出国，从对外债务国转化为对外债权国，我国在国际金融市场的主要身份也相应地从筹资者转化为投资者。

截至2009年底，全球外汇储备已增加至8.1万亿美元，中国拥有近2.4万亿美元储备，占全球外汇储备的近三成，位居世界第一。然而，与其他发达债权大国的性质不同，我国的债权性质是典型的“官方债权国”。如果一国的对外投资是以直接投资、私人性质的证券投资和其他投资为主体，可称为“私人债权国”；如果一国的对外投资是以储备资产或官方贷款为主要形式则称之为“官方债权国”。

从更广义的外汇资产总量来看，截至2009年末，我国对外金融资产34601亿美元，外汇储备余额为23992亿美元，储备资产占对外金融资产的69.3％，外汇资产集中在政府手中，民间外汇资金蓄水池有限。从国际上横向比较来看，美国官方的外汇储备虽然只有我国的1/5，但是美国民间所持有的外汇价值达9万亿美元之巨；日本的官方外汇储备为1万多亿美元，而日本民间所持有的外汇高达3万多亿美元。

官方债权大国带来了非常大的集中风险管理问题。经济不断累积以国际性货币持有的外国流动债权，所产生的货币不匹配将使国内金融市场的投资组合难以实现均衡，也使货币当局对货币和流动性的管理变得更加困难。

自1994年外汇体制改革以来，我国中央银行基础货币投放的结构已经发生了根本性变化，外汇占款成为基础货币投放的主渠道。这使我国的基础货币供应被动受制于外汇供求，大大增加了基础货币调控的难度。近年来，外汇占款存量占基础货币存量的比例不断提高，2006年已经达到108.49％，而外汇占款增量占基础货币增量的比例，在2001年、2003年就超出了100％，2004年、2005年甚至超过200％。

另一方面，央行还面临“不可能三角悖论”。在资本跨国流动渠道日益增多的情况下，提高利率会吸引以套汇、套利或套价为目的的国际投机资本更大规模流入，这反过来会加大冲销压力。也就是说，在国际资本流动自由度不断提高的情况下，我们试图稳定汇率，就必然难以绕开“不可能三角困境”，货币政策自主性受到严重挑战。

从这个层面上讲，同样是出口和顺差大国的日本经验很值得借鉴。近些年，日本积极推动向“私人债权大国”转型，日本官方储备资产只占日本对外资产比重的17.6％。1980年日本修改《外汇法》，规定外币存款自由化、外币借款自由化、允许自由外汇交易。2005年提出由“贸易立国”战略向“投资立国”战略转变，以提高对外资产收益率为中心，改善国际投资的结构和质量，提出要到2030年力图把所得收支盈余对GDP的比率提高一倍。为此，日本积极消除对外直接投资的各种障碍，促进直接投资双向扩大。近5年日本每年海外证券利息收入在500亿美元以上，日本企业的资本利得及海外进账也极其巨大，所得收支盈余已经成为日本重要的外汇储备来源。

可见，如何改变官方储备与民间储备结构，真正实现从“藏汇于国”向“藏汇于民”的路径转变意义重大。

事实上，早在今年6月初，国家外汇管理局发布《2009外汇管理年报》时就透露，为提高境内机构外汇资金使用效率，外汇局将在部分地区开展政策试点，允许境内机构将具有真实、合法交易背景的出口收汇留存境外。近年来，外汇管理部门在逐步放松对结售汇强制要求的同时，不断探索构建更有效的制度框架，这表明，我国在政策上已经偏向于引导“藏汇于民”。

需要启动新一轮外汇管理体制的全面改革

然而，从现实情况看，外汇管理中依然存在着众多制约“藏汇于民”的制度障碍。比如，在我国放宽企业和个人持有外汇资金的同时，对外汇资金运用并没有做到相对应的放松，企业和个人到国外的直接投资和直接购买金融产品仍然受到诸多限制，从而居民可以选择的外汇投资品种和工具极为有限，且收益率也不高。此外，在人民币持续升值和市场人民币升值预期强烈的情况下，企业和个人往往将外汇资金视为烫手山芋，一旦取得外汇资金就迅速结汇。

因此，需要启动新一轮外汇管理体制的全面改革，通过新的制度安排促进外汇储备的结构调整。首先，划定官方外汇储备规模。按照外汇储备功能的多样性，可以将外汇储备分为基础性外汇储备、战略性外汇储备以及收益性外汇储备三个层次，各个层次均对应不同目标和相应的规模。在制定外汇合理规模的基础上，将一部分外汇资产从央行的资产负债中移出，形成其他的官方外汇资产和非官方外汇资产；其次，继续推进强制结售汇制度改革，逐步过渡到比例结售汇制，并最终形成意愿接受汇制；再其次，要建立起真正与国际接轨的外汇交易市场体制，引入多层次市场交易主体，丰富本、外币交易币种，提供规避外汇风险的对冲工具；最后，构建完整的“走出去”外汇管理促进体系，由国家对外投资向民间对外投资转变，包括对外直接投资和购买国外股票、债券等金融产品，畅通民间外汇储备投资的多元化渠道。（作者单位:国家信息中心）

多方共赢之举货物贸易外汇管理改革全面推行

自8月1日起在全国范围内实施货物贸易外汇管理制度改革，取消货物贸易外汇收支的逐笔核销，通过总量核查、动态监测和分类管理，健全风险防范机制；同时，相应调整出口报关流程，简化出口退税凭证，加强部门联合监管，实现贸易便利化和监管有效性的有机统一。

2012年，无疑是我国深化外汇管理体制改革史上具有里程碑式意义的一年。6月27日，国家外汇管理局与海关总署、税务总局联合发布公告，宣布自8月1日起在全国范围内实施货物贸易外汇管理制度改革，取消货物贸易外汇收支的逐笔核销，通过总量核查、动态监测和分类管理，健全风险防范机制；同时，相应调整出口报关流程，简化出口退税凭证，加强部门联合监管，实现贸易便利化和监管有效性的有机统一。有业内人士高度评价此举的意义，并称我国的外汇管理体制改革进入一个全新时代。

业内专家表示，新规是适应新的经济发展形势的需要，切实提升货物贸易投资便利化之举。近年以来，我国外贸规模不断扩大，贸易形式、结算方式、结算币种更趋复杂，货流和资金流对应关系也不断变化、日趋复杂。因此进出口企业等市场主体急需要求提高货物贸易便利化的程度；与此同时，以前实行的逐笔核销方式也给外汇管理部门增加了很多的人力和物力上的负担，明显不适应当前形势下外汇管理的要求。因此为降低企业经营的成本，同时也有利于提高监管的效率，急需进行货物贸易的改革。此外，新规有助于监管层实施均衡管理，有效地防范跨境资金的双向流动冲击。近年来，我国的国际收支主要矛盾已经从过去的外汇短缺逐渐地转变为贸易顺差过大，外汇储备过多，这给我国宏观调控、特别是货币政策，带来了一定的不利影响。此次货物贸易改革以后，从很大程度上有利于我国实行更加均衡的外汇管理方式。

我国之前为何实行货物贸易外汇收支逐笔核销的管理制度？原来，自上世纪90年代，为了防止逃套汇，确保贸易的真实性，我国建立了进出口外汇核销管理制度。1990年12月18日，国家外汇管理局发布了《出口收汇核销管理办法》，从1991年1月1日起开始实施出口收汇核销。1994年8月1日，我国开始实施进口付汇核销制度。1997年1月17日，国家外汇管理局发布了新的《贸易进口付汇核销监管暂行办法》，改进了进口付汇核销管理。其中，出口收汇核销是指国家外汇管理局在商务、海关、税务、银行等有关部门的配合、协助下，以出口货物的价值为标准核对是否有相应的外汇(或货物)收回国内的一种事后监管措施，是对出口收汇的贸易真实性的审核；进口付汇核销是指国家外汇管理局在海关的配合和外汇指定银行的协助下，对已对外付出货款的进口企业，以付汇的金额为标准核对其所购买的货物是否及时、足额进口到国内或有其他证明冲抵付汇的一种事后管理制度。不可否认的是，该制度在很长一段时间内与我国宏观经济和外贸形势相适应，在督促企业及时足额收汇、防范出口骗税及打击逃汇等方面起到了积极作用。但随着我国对外贸易规模的迅猛增长，“逐笔核销、事前备案、现场审核、行为监管”为主要特征的核销制度已经难以适应贸易方式和主体多样化的需要，不能适应我国对外贸易的快速发展，迫切需要进行改革和优化。

鉴于此，2011年12月，外汇局、海关总署与国家税务总局在江苏、山东等七省（市）联合推出了货物贸易外汇管理制度改革试点，改革货物贸易外汇管理方式，优化升级管理部门间信息共享机制，进一步加大联合监管的力度。试点以来，外汇管理、海关、税务等部门多次进行实地调研，及时完善改革试点措施。目前，试点地区贸易外汇管理制度和与之相配套的管理信息系统运行良好，试点成效明显，得到了贸易企业、地方政府和社会各界的广泛欢迎和支持，已具备了全国推广的基础和条件。为此，外汇局、海关总署、国家税务总局联合发布公告，决定自2012年8月1日起将货物贸易外汇管理制度改革在全国范围内实施。

记者了解到，改革后货物贸易外汇管理制度的核心内容是“总量核查、动态监测和分类管理”，基本做法是依托全国集中的货物贸易外汇监测系统全面采集企业进出口收付汇及进出口货物流的完整信息，以企业主体为单位，对其资金流和货物流进行非现场总量核查，对非现场总量核查中发现的可疑企业实施现场核查，进而对企业实行动态监测和分类管理。同时，提高监管部门间数据与信息交流的力度，强化协同机制，加强联合监管。

国家外汇管理局厦门市分局经常项目处副处长卢丽红告诉记者，新规是企业、银行、外汇管理部门多方共赢之举。对企业而言，便利性主要体现在以下几个方面：一是企业贸易收付汇后，无须办理核销手续；二是调整出口报关流程，取消出口收汇核销单，企业办理出口报关时不再提供核销单；三是简化出口退税凭证。自2012年8月1日起报关出口的货物，企业申报出口退税时不再提供核销单。税务部门参考外汇局提供的企业出口收汇信息和分类情况，依据相关规定，审核企业出口退税。对金融机构而言，银行贸易收付汇审核所需单证及程序都大幅简化，有利于提高贸易收付汇效率，改善银行外汇业务服务水平。对金融机构而言，改革取消了银行出口收结汇联网核查、贸易信贷登记审核、出具出口收汇核销专用联等业务环节，银行贸易收付汇审核所需单证及程序都大幅简化，服务效率明显提升。对监管部门而言，通过动态监测和分类管理，能够对可疑、违规交易有针对性地进行核查，对违规违法行为实施精准打击，实现了监管资源的优化配置，节约了管理成本。

还有专家表示，改革通过优化企业贸易流程，简化业务环节，加快了企业资金流转速度，对促进金融支持实体经济、缓解中小企业资金压力具有重要意义。由于改革取消了出口收汇联网核查管理，企业贸易项下外汇收入可直接从待核查账户中划转或结汇，使企业对外贸易收付汇时间缩短，有利于企业加快资金周转速度，提升规避汇率风险的能力，降低财务成本。此外，转口贸易收入资金使用更加便利。改革后，绝大多数的A类企业无须凭支出申报凭证办理待核查账户转口贸易外汇收入资金的划转或结汇，有利于缓解企业资金紧张困难。

日前，国家外汇管理局分局长座谈会在西安召开。会议总结，2012年以来，外汇管理部门稳步推进重点领域改革，货物贸易外汇管理制度改革顺利推广，会议还提出了下一阶段外汇管理工作重点，其中包括：要继续把防风险摆在外汇管理工作的突出位置，切实守住风险底线；要继续把货物贸易外汇管理制度改革工作做实做细。可以预见，在监管层的努力推进下，我国货物贸易外汇管理制度将日臻完善，外汇管理体制改革将步入全新时代。

“取消出口外汇核销单”成最大亮点外汇管理趋向宽松

导报记者 姜旺 济南报道

日前，国家外汇管理局（下称“外管局”）、海关总署和国家税务总局决定自今年8月1日起在全国实施货物贸易外汇管理制度改革。改革之日起，取消核销单，企业不再办理出口收汇核销手续。外管局对企业的贸易外汇管理方式由现场逐笔核销改为非现场总量核查。此外，企业办理出口报关和申报出口退税时也不再提供核销单。

山东财经大学经济研究中心主任陈华5日接受经济导报记者采访时表示，取消出口外汇核销是本次货物贸易外汇管理制度改革的最大亮点，说明国家外汇管理制度趋向宽松。“相当于放宽了企业自主结汇的选择权，有利于企业应对汇率波动风险，同时也标志着我国汇率制度向市场化又迈进了一步。”缩短资金周转时间

“此次制度改革之后，企业的资金周转效率大大提高了。”艺达家纺党委副书记张鹏超接受导报记者采访时表示，长期以来，银行要核实外汇收入与企业报关的金额是否相符，纸质核销单贯穿外贸核销流程始终，无形中增加了企业的负担。

张鹏超表示，实施货物贸易外汇管理制度改革之后，外管局取消货物贸易外汇收支的逐笔核销，企业贸易收付汇无需办理核销手续，出口收汇无需联网核查，报关也不必提供核销单，企业不用频繁往返于外管局、银行之间，节省了人力物力，出口业务流转也更为顺畅。同时，纸质的东西毕竟有一个流转的过程，取消之后，核销在准确性、效率上都能有所提高。

实际上，这一新政已于半年前在山东、江苏等7省市进行试点，如今推广至全国。外管局相关负责人表示，从试点地区情况看，新制度实现了企业对外贸易收付汇时间缩短，资金周转速度加快。银行为企业办理收付汇的流程大幅简化，柜台办理收结汇业务时间缩短，外汇业务服务效率和水平得到提高。宽松并非松懈

“此次改革将提高行政效率，让企业的各项出口业务进展更为顺畅，增长更具持续动力。”陈华表示，出口增长乏力的形势下，减少各项审批申报程序，以提高工作效率，显然是很有必要的。

值得注意的是，取消对企业贸易外汇进行逐笔核销并不意味着管理松懈。根据新规，外管局将实行非现场总量核查，即通过采集货物进出口和贸易外汇收支数据，比对、评估企业资金流与货物流是否偏离及贸易信贷余额变化等情况，外管局与海关总署、国家税务总局之间实行信息共享互换。同时，外管局还将对存在异常的企业进行重点监测，必要时实施现场核查。

陈华表示，分类动态管理，不仅可以提高具有良好信誉企业的效率，也有利于培养企业的守法意识。此外，此举措可以提高相关部门工作的针对性与有效性。同时，多部门信息共享可以实现共同打击各类违规跨境资金流动和走私、骗税等违法行为。“此次改革可以看做我国汇率市场化又向前迈进了一步。”